2018年4月16日，应急管理部正式挂牌。该部门的组建，既是中央总结我国多年开展应急管理经验的实践转化，也是借鉴外国应急管理体系建设经验的重要举措。为了更好地理解组建“应急管理部”的重要性、必要性和科学性，有必要回顾一下国际上应急管理技术的做法和经验，了解国外应急管理模式特点，为我们今后的应急管理工作提供参考。

下面分两部分介绍国际上典型应急管理模式和应急管理技术：

一、国际上具有代表性的应急管理模式

纵观目前国际应急管理现状，国际应急管理趋势可概括为以下几点：一是从单项灾害应急向综合应急管理发展，二是单纯的减灾应急向减灾与可持续发展相结合方向转变，三是从单纯灾害应急向减轻灾害风险方向转变，四是从一个国家的应急管理向国际化以及区域联合应急管理方向发展。

国际上在应急管理体系建设方面具有代表性的国家主要有美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、日本，这些国家各有自己的特色和侧重点。美国形成了应急管理的层级模式，并构建了强大的法律支持体系；俄罗斯组建了协调配合的垂直型应急管理体系，拥有反应迅速、高效运转的信息体系，形成了权威、完备的法律法规体系。因俄罗斯在应急管理与紧急救援防震减灾法律法规和灾害救援队建设方面起步较早，并且与中国在应急管理机制等方面比较相近，所以了解俄罗斯的应急管理体系，对提高我国应急管理水平具有十分重要意义。

下面简要介绍一下俄罗斯应急管理模式特点和中俄两国应急管理体系对比情况：

（一）俄罗斯应急管理模式特点

1、协调配合的垂直型应急管理体制

1994年1月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自然灾害后果部”（简称为紧急状态部），主要负责自然灾害、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预防和救援工作。紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队协助紧急状态部处置突发事件。紧急状态部直辖40万人的应急救援部队及装备。该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急状态机构。同时，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急状态机构（部、中心、总局、局）下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有能力发挥中枢协调作用。

2、反应迅速、高效强大的信息运转体系

俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上报总统，并分送有关部门和地方。危机控制中心内设信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内可以将有关情况传至其他相关部门。当重大事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行统一的协调和指挥。在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员主要责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门。

3、权威、完备的法律法规体系

在应急管理立法方面，俄罗斯于1994年颁布了《联邦紧急状态法》。该法主要包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容。该法律属于宪法性法律，如果紧急状态地区法律与紧急状态法相抵触的时候，紧急状态地区法律可以被总统中止，这为紧急状态下行政权力和立法权力的超常使用提供了法律依据。另外，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章、1500个区域性条例以及数百个联邦紧急状态管理部门发布的内部命令。2006年，俄罗斯又通过了新的《反恐法》进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。

4、有效、充足的应急保障体系

俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面多领域武装援助力量——消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等。其中，联邦一级的航空救援队拥有多种专业的救援设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等。同时，俄罗斯为了提高专业应急管理及援助人员的综合素质，建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯紧急状态部下设了紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等八所教育机构。

（二）中俄两国应急体系的比较

俄罗斯应急管理体系的特色和优势主要体现在总统为总指挥，各部门和地方行政机构全面配合、既有分工又相互协调，建立在“法律先行”的基础上。中国的特色主要体现在应急管理体系建立在“预案先行”的基础上，然后才是用自上而下的形式进行体制、机制、法制以及相关的应急管理工作，且军队在应急中起到重要作用，应急响应过程政治优势强大，可以集中力量办大事。

表1  中俄两国应急管理体系的比较

二、应急技术发展情况

应急管理水平的提升除了在管理上借鉴先进管理模式外，离不开应急技术的研究和推广应用，应急技术的发展对应急管理的发展起着重要的推动作用。

随着近几年科学技术的高速发展，数字化技术、感应技术、虚拟现实技术逐步应用到应急管理体系建设方面，同时情景构建技术作为应急管理方面最前沿的技术，逐步在政府、石油石化、航天等领域得到推广应用，为应急管理水平的提升提供了保障。

（一）数字化和感应技术在应急培训中的应用

为了避免传统应急培训需要重新填充灭火器的高昂费用，以及费时费力的现场布置和清理工作，可运用电子影像模拟真实的火焰形状，发射激光的模拟灭火器会作用于电子火焰，控制终端可调节不同的火焰种类，追踪监控灭火时间，设置不同的消防培训难度，让应急培训更真实、高效，并可随时随地开展。具有以下五个特点：

1、智能性：模拟不同种类的火灾，需使用相对应的不同种类感应灭火器进行灭火，且使用的灭火器材与真实的一样，有相同的重量、手感和喷发时间；

2、环保性：系统采用激光感应灭火器与电子仿真显示屏，没有传统消防培训演练所需的化学物质，整个培训过程零污染；

3、安全性：采用电子仿真显示屏显示火焰，即使在误操作时也不会引起其他危险，真正消除培训演练带来的隐患；

4、可追溯性：通过控制终端，可记录、导出培训具体执行情况及相关数据，真正做到培训演练有据可依；

5、便捷性：可将显示屏与灭火器设置在任意地方，任意时间任意地点开展培训。

（二）虚拟现实技术在应急演练中的应用

为了降低应急演练的成本、增强演练效果、及时查出应急预案中的不足，可利用虚拟现实技术（VR）将事故现场模拟到虚拟场景中，人为的制造各种事故情况，组织参演人员做出正确响应，开展应急演练，有效的保证应急人员在真正面临事故时能够做出正确的应对方法。

虚拟现实技术是运用三维建模、仿真引擎等技术对现实世界进行全面仿真的技术。演练场景被设定在VR全景的事故场景中，配合设备，演练角色可在VR中进行语音或操作的交互，并利用位置跟踪器、数据手套、其它手控输入设备、声音等使得参与者产生一种身临其境、全心投入和沉浸其中的感觉。在事故处置过程中遇到关键任务时，演练角色可以通过手柄选择应对措施或协同多部门联动，还可以在事故的各场景内任意漫游，完成相关的任务，更好地增加演练的沉浸式体验。此种演练方式与实际最为接近，也没有任何危险性，具有最好的培训效果，同时可进行大规模、重复使用。

（三）情景构建在应急准备中的应用

重大突发事件情景构建是对本行业（或本地区）未来一定时期内可能发生的重大突发事件的一种科学设想，是对不确定的未来灾难进行应急准备的一种战略风险管理工具，是完善各项应急准备工作的重要手段。在国家层面，以“重大突发事件情景”引导的应急准备工作已经成为西方国家开展应急准备的标准化方法和抓手性策略。应急准备需要“目标”的引导和支持，而重大突发事件情景作为风险“实例”，可以作为应急准备的具体目标。

情景构建是结合大量历史案例研究、工程技术模拟对某类突发事件进行全景式描述（包括诱发条件、破坏强度、波及范围、复杂程度及严重后果等），并依此开展应急任务梳理和应急能力评估，从而完善应急预案、指导应急演练，最终实现应急准备能力的提升。

情景为全面的应急准备工作提供了清晰、确切的方向和目标。应用共享的一套情景组，可以使应急管理相关方的目标更加一致，思想更为统一，行动更加协调，使应急准备活动做到“有的放矢”，从实务操作层面来讲，情景构建可以对预案（体系）进行有效管理、对演练规划进行有序部署、对应急体系建设规划提供支撑。

我公司为中石化某公司开展了液化石油气槽车泄漏、火灾、爆炸情景构建，项目的实施修正了原有应急预案缺陷（应急集合地点、应急物资储备、周边医疗救护力量），根据推演的结果，开展了有针对性的桌面演练和现场演练，进一步提高了应急能力。

我国应急管理和应急体系建设起步较晚，现代化应急理念比较缺乏，应急技术和应急装备比较薄弱，再加上我国处在经济快速发展和转型的过程中，各种灾难事件频繁发生，损失越来越大，因此，在投入有限的情况下，把握应急体系建设的基本要素特征结合中国实际，提高应急管理和技术水平对保障国家经济建设稳定运行具有重要的意义。